我国私募投资基金行业的监管经历了从国家发展改革委、财政部等部门的功能监管，到中国证监会和中国证券投资基金业协会的行业统一监管和自律监管的过程：

1.2013年6月前，私募股权投资基金由国家发展和改革委员会管理，私募证券投资基金尚无明确的法律依据。

2.2013年6月1日，《中华人民共和国证券投资基金法》正式实施，对私募证券投资基金进行了明确规定，私募证券投资基金首次纳入法治监管体系，但未对私募股权投资基金进行相关上位法规制。同月，中央编办发文明确由中国证监会履行私募股权基金监管职责，由行业协会实施登记备案和行业自律。

3.2014年2月，中央编办确认私募股权基金监管职责中包括创业投资基金监管。同期，中国证券投资基金业协会根据《基金法》要求和证监会授权开始履行私募基金登记备案职责及自律管理工作。

4.2014年8月21日，中国证监会出台《私募投资基金监督管理暂行办法》，内容涵盖私募股权投资基金和私募证券投资基金，开始对私募基金行业进行统一监管。

5.2017年8月30日，国务院法制办公室发布了《私募投资基金管理暂行条例（征求意见稿）》，整合了当时私募基金各项基础性规范，首次对私募基金概念、管理人/托管人职责、资金募集、投资运作、信息提供、行业监管、法律责任等各个环节作出了系统性规定，以期在行政法规层面对私募基金框架和规则进行明确和统一。

6.2018年4月27日，中国人民银行、银保监会、证监会、外汇局联合发布《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》（简称《资管新规》），目的在于规范金融机构资产管理业务、统一同类资产管理产品监管标准。虽然《资管新规》特别提到私募投资基金适用原专门法律法规，没有规定的按照《资管新规》来执行，但其对私募基金发展的行业规范和指导意义亦是全面和深远的。

7.2021年1月8日，中国证监会正式发布了《关于加强私募投资基金监管的若干规定》。这也是继2014年8月21日证监会发布《私募投资基金监督管理暂行办法》后，首次以部门规范性文件形式发布的私募基金行业监管文件。

由此可见，在我国“宪法-法律-行政法规-地方性法规-行政规章”组成的法律规范位阶体系中，私募投资基金监管的行政法规这一层级长期缺位，特别是涉及到下位法的制定依据以及私募投资基金相关法律行为是否有效的法律评价时，就显得尤为重要。

1.2015年5月8日，国务院发布《国务院批转发展改革委关于2015年深化经济体制改革重点工作意见的通知》（国发〔2015〕26号），意见第（十九）条将“制定出台私募投资基金管理暂行条例”（以下简称《私募暂行条例》）列入2015年深化经济体制改革重点工作中的第五项——“推进金融改革，健全金融服务实体经济的体制机制”。

2.2016年9月16日，国务院印发《国务院关于促进创业投资持续健康发展的若干意见》（国发〔2016〕53号，简称《若干意见》）。《若干意见》第五条第（十一）款明确提出要进一步完善促进创业投资发展相关法律法规，研究推动相关立法工作；在监管方面也要“推动私募投资基金管理暂行条例尽快出台，对创业投资企业实行差异化监管和行业自律”。

3.2017年2月8日，证监会在《对十二届全国人大四次会议第4664号建议的答复》中说明：2015年以来，证监会配合有关部门就《私募暂行条例》重点问题开展了调研。2016年，国务院法制办将《私募暂行条例》列入立法工作计划“全面深化改革急需的项目”。目前，证监会正在积极配合法制办做好相关立法工作。

4.2017年8月30日，国务院法制办就《私募投资基金管理暂行条例（征求意见稿）》公开征求意见，旨在进一步规范私募投资基金活动，保护投资者及相关当事人的合法权益。

5.2018年8月17日，国家发展改革委在《关于政协十三届全国委员会第一次会议第1611号（经济发展类139号）提案答复的函》中指出：国务院立法部门持续推动《私募暂行条例》的立法进程，证监会、发展改革委等部门积极配合提出意见建议。

6.2018年，证监会称将继续配合国务院有关部门做好《私募暂行条例》制定工作。

7.2019年，证监会称支持配合国务院相关部门开展《私募暂行条例》制定工作。

8.2020年，证监会称将继续配合国务院有关部门做好《证券公司监督管理条例》《上市公司监督管理条例》《国务院关于股份有限公司境外募集股份及上市的特别规定》《私募投资基金管理暂行条例》等行政法规的制定、修改工作。

9.2021年7月6日，中共中央办公厅 国务院办公厅印发《关于依法从严打击证券违法活动的意见》，第（十八）条规定：加快制定私募投资基金管理暂行条例，对创业投资企业和创业投资管理企业实行差异化监管和行业自律。

10.2023年6月16日，国务院总理李强主持召开国务院常务会议，审议通过《私募投资基金监督管理条例（草案）》；7月3日，总理签署第762号国务院令，《私募投资基金监督管理条例》（从征求意见稿的《私募投资基金管理暂行条例》正式变更为《私募投资基金监督管理条例》，以下简称《私募条例》）予以公布并自2023年9月1日起正式施行。

《私募条例》一共七章六十二条，分为总则、私募基金管理人和私募基金托管人、资金募集和投资运作、创业投资基金特别规定、监督管理、法律责任和附则，以下结合专章规定对重点条文解读如下：

（一）关于监管规则

1.明确了私募投资基金的概念。《私募条例》第二条吸收了中国证监会《私募投资基金监督管理暂行办法》第二条规定的私募投资基金的定义和概念，把第二条第一款、第三款的规定进行了融合，即把私募基金定义为“在中华人民共和国境内，以非公开方式募集资金，设立投资基金或者以进行投资活动为目的依法设立公司、合伙企业，由私募基金管理人或者普通合伙人管理，为投资者的利益进行的投资活动”。一方面，在明确允许私募基金采取公司制和合伙制的同时，为私募基金采取契约制预留了发展的法律空间；另一方面，在私募基金定义的构成要件（非公开募集、委托专业管理、以投资活动为目的）基础上增加并强调“为投资者的利益进行投资”。

2.实施差异化和分类监督管理。《私募条例》在重申由国务院证券监督管理机构依照法律和本条例规定对私募基金业务活动实施监督管理的基础上，一方面根据私募基金管理人业务类型、管理资产规模、持续合规情况、风险控制情况和服务投资者能力等，对私募基金管理人实施差异化监督管理，另一方面对创业投资等股权投资、证券投资等不同类型的私募基金实施分类监督管理。

特别是《私募条例》第五条规定，“国家对运用一定比例政府资金发起设立或者参股的私募基金的监督管理另有规定的，从其规定”。这里的“另有规定”主要指的是财政部出台的《政府投资基金暂行管理办法》（财预〔2015〕210号）、国家发展改革委出台的《政府出资产业投资基金管理暂行办法》（发改财金规〔2016〕2800号）等部门规章和规范性文件。因此，对政府投资基金或者政府出资产业投资基金（以下统称“政府投资基金”）而言，该两部部门规章将继续有效（其中包括相关投资限制的规定），确保政府投资基金领域部门规章和行政法规的有效衔接，并且为其更新和变通保留了一定的空间。

（二）关于私募基金管理人和托管人

1.基金管理人的负面清单和正面要求。《私募条例》第八条至第九条、第十一条至第十三条，一方面从反向规定了担任私募基金管理人的控股股东、实际控制人或者普通合伙人以及董事、监事、高级管理人员、执行事务合伙人或者委派代表的负面清单，基金管理人及其股东实际控制人、合伙人的禁止行为；另一方面又正向规定私募基金管理人应当履行的职责和持续符合基金管理人的登记要求，能够从双向角度加强对基金管理人的监督管理，确保基金管理人合规自律地开展业务活动。

对于上述规定，中国证券投资基金业协会发布的最新《私募投资基金登记备案办法》也有相关规定，鉴于《私募条例》上位法定位，择其要点和重要条款吸收纳入本次条例，并提升至行政法规的高度。

2.基金强制托管和不托管的制度要求。《私募条例》基本沿袭的中国证券投资基金业协会的自律规则要求，采取非强制托管制度，但除外条件是“基金合同另有约定”，与《私募投资基金备案须知（2019年12月23日）》（以下简称《备案须知》）有关“契约型私募基金、私募资产配置基金、通过SPV间投资底层资产的私募基金以及增加认缴出资额的私募股权基金应该进行托管”的明文规定稍有不同，但笔者认为，上述四类私募基金即使没有在基金合同中另有约定，也仍应遵循《备案须知》的自律规则要求。

如政府投资基金相关基金合同中没有约定，是否可以不强制托管？答案是否定的。《政府投资基金暂行管理办法》第十五条规定，政府投资基金应选择在中国境内设立的商业银行进行托管。因此，根据《私募条例》第五条“……另有规定的，从其规定”的引致条款，政府投资基金依然适用强制托管的规定。

另外，私募基金财产不进行托管的，应当明确保障私募基金财产安全的制度措施和纠纷解决机制，并在基金合同或者相关协议文件中予以约定。

（三）关于资金募集

1.关于自行募集的安排。《私募条例》修改了以往可由基金管理人或委托持牌基金销售机构募集的规定，规定“私募基金管理人应当自行募集资金，不得委托他人募集资金，但国务院证券监督管理机构另有规定的除外。”此处“国务院证券监督管理机构另有规定的除外”，根据《司法部、证监会负责人就<私募投资基金监督管理条例答记者问>》“根据《条例》修订《私募投资基金监督管理暂行办法》，进一步细化相关要求，逐步完善私募基金资金募集、投资运作、信息披露等相关制度”的答复，预计会在即将修订的《私募投资基金监督管理暂行办法》中进行进一步规定。

2.关于合格募集的规定。《私募条例》第十八条将合格募集分为募集和转让两个层面：在募集时，不得通过为单一融资项目设立多只私募基金等方式，突破法律规定的人数限制（比如契约制不超过200人，有限公司和有限合伙不超过50人）；在转让时，不得采取将私募基金份额或者收益权进行拆分等方式，降低合格投资者的标准。

合格投资者包括三个方面的条件：（1）达到规定的资产规模或者收入水平；（2）具备相应的风险识别能力和风险承担能力；（3）认购金额不低于规定限额的单位和个人。具体标准由国务院证券监督管理机构制定，因此，目前仍适用《私募投资基金监督管理暂行办法》中规定的合格投资者的标准。

3.不得承诺保本保收益。《私募条例》第二十条规定了募集环节的禁止性行为，其中除了不得公开募集外，还包括“不得向投资者承诺投资本金不受损失或者承诺最低收益”。该项规定首次以行政法规的形式出现，也将对在私募投资基金领域中的以各种形式明示或者变相保本保收益的行为进行定性并追究相关法律责任。

根据《民法典》第一百五十三条的规定，违反法律、行政法规的强制性规定的民事法律行为无效。但是，该强制性规定不导致该民事法律行为无效的除外。违背公序良俗的民事法律行为无效。因此，本次《私募条例》作为行政法规，还将对私募投资基金领域的保本保收益行为进行规制并开展司法评价。

（四）关于投资运作

1.关于显名投资。《私募条例》第二十一条规定，私募基金管理人运用私募基金财产进行投资的，在以私募基金管理人名义开立账户、列入所投资企业股东名册或者持有其他私募基金财产时，应当注明私募基金名称。本条是针对契约型基金的规定，因为按照第十一条第二款的规定，契约制基金管理人以自己的名义为私募基金实施法律行为。此时为了维护私募投资基金投资者的利益以及对外公示效力，有必要让该行为“显名化”，因此要求其应当注明私募基金名称。关于这一点，《深圳市契约型私募基金投资企业商事登记试点实施方案》已经先行一步。

2.关于投资标的。《私募条例》第二十四条对私募基金财产的投资标的作为规定，具体包括买卖股份有限公司股份、有限责任公司股权、债券、基金份额、其他证券及其衍生品种以及符合国务院证券监督管理机构规定的其他投资标的，与《私募投资基金登记备案办法》中规定的私募股权基金的投资范围基本一致。

第二十四条第二款除了重申私募基金财产不得用于经营或者变相经营资金拆借、贷款等业务外，还新增了“私募基金管理人不得以要求地方人民政府承诺回购本金等方式变相增加政府隐性债务”。

3.关于投资层级。对于《资管新规》中关于资产管理产品不得超过2层的规定，是否适用于私募投资基金，实践中往往存在一定的争议。本次《私募条例》为了照顾私募基金的特殊的灵活性，对“符合中国证监会规定条件”的“主要基金财产投资于其他私募基金的私募基金（即FOF，母基金）”予以投资层级了豁免。同时注意到，母基金投资子基金的可不计入投资层级，对于其他非采用母子基金形式的单只基金，其投资层级仍应遵循国务院金融管理部门的规定，即投资层级不得超过2层。

对于创业投资基金、本条例第五条第二款规定私募基金的投资层级，由国务院有关部门规定。这里的“有关部门规定”是指，2019年10月19日，国家发展改革委、证监会等部门联合发布的《关于进一步明确规范金融机构资产管理产品投资创业投资基金和政府出资产业投资基金有关事项的通知》规定，符合本通知规定要求的两类基金接受资产管理产品及其他私募投资基金投资时，该两类基金不视为一层资产管理产品。

4.关于投资顾问。《私募条例》第二十七条规定，私募基金管理人委托其他机构为私募基金提供证券投资建议服务的，接受委托的机构应当为《证券投资基金法》规定的基金投资顾问机构。中国证监会在2019年10月启动私募基金投资顾问业务试点，2023年6月9日发布《公开募集证券投资基金投资顾问业务管理规定（征求意见稿）》，相信关于证券投资基金投资顾问的规定也将会陆续出台。

但是，本条对私募股权基金投资顾问是否需要具备相关资质条件，并未做出明确规定。中国证券投资基金业协会是否会通过自律规则的形式进行规范，需要我们拭目以待。

5.关于关联交易。《私募条例》第二十八条对于关联交易的规定，比如关联交易的定义，关联交易制度的建立等要求，与《私募投资基金备案须知》以及《私募投资基金登记备案办法》的规定基本一致，要求不得以私募基金财产与关联方进行不正当交易或者利益输送，不得通过多层嵌套或者其他方式进行隐瞒。除了应当履行基金合同约定的决策程序外，还应当及时向投资者和私募基金托管人提供相关信息。

（五）关于创业投资基金

1.关于创业投资基金的认定条件。关于创业投资企业以及创业投资基金的认定条件，在《创业投资企业管理暂行办法》以及《私募投资基金基金登记备案办法》中已经进行了明确规定，本次《私募条例》几乎完全采纳了《私募投资基金基金登记备案办法》中关于创业投资基金的相关表述，即包括：（1）投资范围限于未上市企业，但所投资企业上市后基金所持股份的未转让部分及其配售部分除外；（2）基金名称包含“创业投资基金”字样，或者在公司、合伙企业经营范围中包含“从事创业投资活动”字样；（3）基金合同体现创业投资策略；（4）不使用杠杆融资，但国家另有规定的除外；（5）基金最低存续期限符合国家有关规定；（6）国家规定的其他条件。

2.关于创业投资基金的监管机制。《私募条例》第二十六条规定，国务院发展改革部门负责组织拟定促进创业投资基金发展的政策措施。国务院证券监督管理机构和国务院发展改革部门建立健全信息和支持政策共享机制，加强创业投资基金监督管理政策和发展政策的协同配合。登记备案机构应当及时向国务院证券监督管理机构和国务院发展改革部门报送与创业投资基金相关的信息，上述规定基本沿袭了2013年中央编办文件的精神，与目前私募投资基金的监管现状一致。

3.关于创业投资基金的差异化管理。差异化管理是本次《私募条例》重点精神和亮点内容，主要体现在创业投资基金的差异化监督管理和差异化自律管理两个方面。其中，差异化监督管理是指国务院证券监督管理机构（即中国证监会）优化创业投资基金营商环境，简化登记备案手续；对合法募资、合规投资、诚信经营的创业投资基金在资金募集、投资运作、风险监测、现场检查等方面实施差异化监督管理，减少检查频次；对主要从事长期投资、价值投资、重大科技成果转化的创业投资基金在投资退出等方面提供便利。差异化自律管理是指登记备案机构（即中国证券投资基金业协会）在登记备案、事项变更等方面对创业投资基金实施区别于其他私募基金的差异化自律管理。

（六）关于监督管理

1.监督管理的常规措施。《私募条例》第四十条采用了“列举+兜底”的形式规定了国务院证券监督管理机构依法履行职责的常规措施，具体包括现场检查、调查取证、询问当事人、查阅和复制资料和记录、查询账户信息以及法律、行政法规规定的其他措施。同时，为防范私募基金风险，维护市场秩序，国务院证券监督管理机构可以采取责令改正、监管谈话、出具警示函等措施。

2.监督管理的特别措施。对于私募基金管理人违法违规，或者其内部治理结构和风险控制管理不符合规定且逾期未改正的，或者行为严重危及该私募基金管理人的稳健运行、损害投资者合法权益的，国务院证券监督管理机构可以区别情形，可以采取（1）责令暂停部分或者全部业务；（2）责令更换董事、监事、高级管理人员、执行事务合伙人或者委派代表，或者限制其权利；（3）责令负有责任的股东转让股权、负有责任的合伙人转让财产份额，限制负有责任的股东或者合伙人行使权利；（4）责令私募基金管理人聘请或者指定第三方机构对私募基金财产进行审计等特别措施。

对于私募基金管理人违法经营或者出现重大风险，严重危害市场秩序、损害投资者利益的，除采取前款规定的措施外，还可以对该私募基金管理人采取指定其他机构接管、通知登记备案机构注销登记等措施。

上述特别措施，还是首次以行政法规的形式赋予国务院证券监督管理机构根据私募基金管理人违法经营或者出现风险的程度采取不同的执法权限。

3.诚信信息和协作机制的双重保障。《私募条例》第四十三条要求国务院证券监督管理机构，一方面将管理人、托管人、服务机构及其从业人员的诚信信息计入资本市场诚信数据库和全国信用信息共享平台，会同相关部门依法建立健全私募基金管理人以及有关责任主体失信联合惩戒制度。一方面与省、自治区、直辖市人民政府建立私募基金监督管理信息共享、统计数据报送和风险处置协作机制。以期通过资本市场诚信数据公示和失信联合惩戒制度约束私募基金管理人的违规执业行为，并在处置风险的过程中，做到信息共享和沟通协作，维护私募投资基金市场和社会稳定。

（一）弥补了私募投资基金监管“上位法”的缺失，构建起我国完善的私募基金监管体系。我国《证券投资基金法》仅对私募证券投资基金进行了原则性规定，并未对私募股权投资基金进行规定，因此，私募股权投资基金长期面临着无“上位法”依据的尴尬局面。虽然《私募投资基金监督管理暂行办法》对私募投资基金的定义、登记备案、资金募集、投资运作、行业自律等进行了规定，但鉴于该办法由中国证监会出台，在法律位阶上属于部门规章，法律效力层级较低。特别是涉及对相关业务或者活动开展有效性评价或者进行司法认定时，显得法律规范的支撑性不足。本次《私募条例》将私募证券投资基金和私募股权投资基金纳入统一规制的轨道，其性质属于行政法规，效力层级较高，其颁布出台为私募基金行业的监管提供了更高位阶的法律支撑及依据，建立和完善了我国私募投资基金“法律-行政法规-行政规章-规范性文件-自律规则”组成的法律监管体系，将会进一步促进和保障私募基金行业的平稳健康发展。

（二）形成“底线监管+强化事中事后监管”的监管思路，重点防范重大风险，维护金融安全。本次《私募条例》对基金管理人控股股东、实际控制人以及董事、监事、高级管理人员等的负面清单规定，一方面引导基金管理人不仅要持续符合登记要求，还要求上述人员本身诚信合规执业，不得损害私募基金及投资者的合法权益。对于违反《私募条例》规定的行为，除了提高处罚力度、按照规定承担法律责任外，国务院证券监督管理机构及派出机构可以依法进行监督检查，并采取风险管理措施，特别是将管理人、托管人、服务机构及其从业人员的诚信信息计入资本市场诚信数据库和全国信用信息共享平台。通过抓住行业关键主体和关键环节，强化风险源头管控，防范化解重大风险，维护和确保我国私募投资基金市场的稳定、安全发展。 

（三）构筑“分类监管+差异化监管”的监管策略，鼓励创业投资基金发挥创业引导作用。《私募条例》考虑到市场上母基金的普遍操作和实际，豁免了其投资层级的认定。在总则中明确对创业投资基金实施分类监管，并为创业投资基金设置专章，由国务院证券监督管理机构开展差异化监督管理，登记备案机构开展实施差异化自律管理。创业投资基金作为促进科技自立自强、产业创新升级的重要力量，随着本次《私募条例》的出台，以创业投资基金为代表的私募基金在“投早投小投科技”方面将继续发挥重要作用，在“投资成长性、创新性创业企业”将继续发挥主导和引领作用。

（四）在统一私募基金监管尺度的基础上，为政府投资基金的发展预留一定的法律空间。本次《私募条例》的显著特点是，除了对私募基金统一监管要求和尺度、对创业投资基金重点专章规定以外，对政府投资基金并未做过多描述和强制性规定，特别是对政府投资基金谨慎地表述为“国家对运用一定比例政府资金发起设立或者参股的私募基金”，并且对其“监管管理另有规定的，从其规定”，虽然表面对于政府投资基金基本采取了“不干预”的态度，但实质上，政府投资基金一方面仍然属于私募投资基金的范畴，也就当然继续适用《私募条例》的一般性规定；另一方面政府投资基金相关部门规章或者规范性文件中对投资地域、投资比例、投资行业、投资禁止等作了很多投资限制的规定，因其资金来源和政府引导的规制，也就当然适用该特殊规定，这也许就是本次《私募条例》没有对政府投资基金进行过多干预，从其监管管理规定的原因，同时也为政府投资基金的进一步发展预留了一定的空间。

信息来源：基小律